從封建、郡縣到自治:中國地方制度的演變

文:牛銘實  

一、前言

雖然近代中國的地方自治思想多源於西方的民主政治思潮,但在西學傳入以前,中國歷朝歷代的知識分子,探討過各種地方制度的利弊,並且有很多理論上的突破。封建、郡縣的爭論,即是一個貫穿了二千年的探索過程。宋代以前辯論的焦點,圍繞著封建制和郡縣制彼此間的優劣比較。宋、元時一些學者提出,二制之間沒有絕對的優劣,必鬚根據客觀的環境來決定該用哪一個制度。到了明代,顧炎武認為這二個制度各有利弊,與其從中選一,還不如設計一套新的製度,以截長補短。他提出「 寓封建於郡縣」的主張,建議縣令由地方來選聘和考核,政績好的縣令可以連任,權限也可逐漸擴大,甚至退休時還能推舉兒子或弟弟繼任。顧炎武提出的辦法,跳出了傳統封建、郡縣二制之爭,提出了一個有自治精神的新制度,是中國地方制度研究中最重要的理論貢獻。

除瞭如何治官,在如何治民方面,中國也有豐富的理論和實踐的經驗。北宋神宗熙寧九年(1076年),陝西藍田呂大鈞(1031—1082年)首創鄉約,意在使鄰里鄉人「 德業相勸,過失相規,禮俗相交,患難相卹」。呂氏鄉約是儒學理想的實踐,把儒家的仁從抽象的觀念,推行到具體的社會實踐上。後經朱熹及儒學同道的大力推行,影響了後代的鄉治政策。明代王陽明、章潢、呂坤、陸世儀等大儒,都對鄉約制度的推廣和改良有很多的貢獻。到了明末,一套以鄉約、社倉、社學和保甲四合一的地方自治制度儼然成型。

然而到了清代,上述兩個方面的發展不進反退。可能由於對漢人的防範,清廷不允許討論封建與郡縣的製度問題,圍繞地方制度的探討沒有繼續下去。同時,在鄉治一層,清代歷朝皇帝雖然也大力提倡鄉治,然而鄉治的四個部分變成由不同的機構負責,各自為政。鄉約單純作為教化的工具,宣講聖諭成了主要內容。使明代完整的鄉治系統變得支離破碎,自治的精神沖淡,最後成為一紙空言。

上述治官和治民兩個議題,有各自思想的累積、制度的發展和實踐上的嘗試,到明末發展到頂點。但是二者似乎各自獨立發展,理論上沒有貫穿。直到十九世紀中後期,近代西方地方自治和民主制度傳入後,馮桂芬、黃遵憲提出的自治思想,才打通了這二層間的關係。馮桂芬提倡以直接選舉產生鄉官、以間接選舉產生縣官、以推舉方式產生中央官員。晚清思想家黃遵憲提出從封建、郡縣到自治是一個自然發展的趨勢。他的論點使古老的地方制度之爭和西方民主政治思潮接了軌,才終結了封建、郡縣的兩端之爭。

清朝末年,清政府為了振衰起敝,推行憲政成為朝野的共識,並將推行地方自治作為立憲的基礎。光緒三十四年(1906年),清廷仿照日本的選舉法規,頒布了第一部全國性的地方自治章程,預計宣統元年至宣統五年,陸續成立全國地方自治機構,各省逐漸開始行動。但隨著清帝退位,憲政籌備遽然中止。民國時期,雖然政府幾次推動地方自治,但始終沒有多大的成效。學者如梁漱溟、米迪剛等認為完全靠外國製度,不能解決中國的問題。地方自治要成功,必須設法和中國古代鄉約、保甲、社倉、社學這些有中國特色的自治制度相結合。

近年來中國的村委會選舉,給地方自治帶來了一個新的契機。自治的思想理論和實施辦法,漸漸受到學者的重視。本文的目的,是希望藉由分析整理中國傳統的自治理論和實踐,發掘出一些具有中國特色的製度創見,以期對中國未來的地方自治發展有所啟發。

二、傳統上的封建與郡縣之辯

中國幾千年的帝制,實際上實行封建的只有周代、西漢和西晉等少數幾個朝代,其它的朝代基本上實行的是郡縣制。封建就是由君主分封國土給王室或功臣,而且可以世襲,受封者在封地內享有統治權。有的朝代也會派內史對其進行監控。這是實封。另外還有一類是虛封,不給封土,只封給貴族封號、俸祿和特權。郡縣就是由中央把國土分成郡和縣,任命郡守和縣令去治理,而且有任期,不世襲。 ①

也許是因為秦朝的短暫和三代的長久,二者對比太強烈,在兩漢、三國、魏晉、南北朝時,人們仍然熱衷於封建制。魏晉時,陸機通過比較三代秦漢得出幾個觀點,對後世學者影響很大。一是他認為在佈局上,封建比郡縣更合理。封建制下,中央與諸侯相對獨立,互相照應。社會在常態下民有定主,諸侯各務其治,若出現異常情況也能有緩衝。即使國家衰弱,受害的只是局部,王朝不至於很快滅亡。郡縣制就沒有這種優勢,一處有亂,天下大亂。秦代失於孤立無援,以至國家很快滅亡。 ②

另外,封建諸侯比郡縣長官更可能精心治理,這是他從人之常情得出的結論。 「 五等之君,為己思治;郡縣之長,為利圖物。」封建諸侯會更盡心治理,因為他的封國等於他的財產。郡縣長官更關心升遷及其他的私利,而把百姓的福利放在其次。陸機承認有不好的諸侯,也抨擊當時的郡縣長官昏庸無能。但是他說,封建制下「 咸述其職」,「 無所容過」,所以容易興治;而郡縣制賣官鬻爵,「 百度自悖」,所以容易亂。陸機的結論是「 善製不能無敝」,但是「 非謂侯伯無可亂之符,郡縣非致治之具也。」③

但是,漢代行封建制出過很多亂子。漢初給的封地太大,使諸侯太強了,以致與王室大小無別,難以控制。因此天子與諸侯之間的分權如何才適當?賈誼曾經針對這個問題提出「 眾建諸侯而少其力」的主張,意思是增加諸侯的數目,而減少每個諸侯的力量。 ④諸侯強弱到什麼程度才適合呢? 《後周書》載令狐德芬提出,諸侯力量的適當標準,是讓諸侯強到可以幫助天子,又不至於尾大不掉。辦法是巧妙地分封賢臣和王室,各自給予不同的權力。 「 分命賢戚,佈於內外。料其輕重,間以親疏。首尾相持,遠近為用。使其勢位足以扶危,使其權力不能為亂。」⑤

唐朝時,柳宗元(773—814年)提出郡縣制要比封建制好。在防止叛亂上,郡縣制比封建制優越,如秦、漢、唐的例子。他列舉「 有叛民無叛吏」、「 有叛國無叛郡」、「 有叛將無叛州」等史實說明這個觀點。郡縣制的用人機制比較好,因為能夠有效地控制官吏,使他們不能胡來。郡縣制度下的官吏,「 有罪得以黜,有能得以賞。朝拜而不道,夕斥之矣。夕受而不法,朝斥之矣。」在人才的選拔上,郡縣制更公平、合理,因為封建制的諸侯是世襲的,不能保障居上者一定賢明。郡縣制的守宰是任命的,因此能「 使賢者居上,不肖者居下,而後可以理安」。他認為秦代首先實行郡縣制是「 公天下」的發仞。 ⑥柳宗元的觀點引發了後代更為熱烈的爭論。宋、元、明各代,批評柳宗元的也不少,如馬端臨、羅泌、吳萊、章潢。這些人對封建製做過深入的研究,提出了一些非常切實的見解,但他們在製度層面上的探討不如後來的顧炎武。

宋代以前,封建和郡縣兩種制度是對立的,「 封建派」和「 郡縣派」各執一端。宋、元時,有些學者看出兩種制度其實是可以並存的。李綱提出二制各自適用於不同的形勢,應該因地制宜選用其一。 「 封建宜於草昧艱難之時,而郡縣宜於承平無事之日。」李綱提出兩種制度都是治理國家的工具,用的好,都能有效;用的不好,都會有弊端。這個主張是很有特色的,超脫了各執一端的窠臼,是綜合兩種制度的思想基礎。 ⑦

明代學者更從兩制並存跳脫到綜合兩制,取二者之長而去二者之短。這一類學者可以稱作「 綜合派」,集大成者是顧炎武。顧氏認為當時郡守、縣令無權,不能解決民眾的問題,天下自然就不會太平。他主張把權力從上到下適當地分散。 「 以天下之權,寄天下之人」。 ⑧因為他認為基層是治國的關鍵,忽視基層則難以為治。得出的結論是,「 天子之治,始於里胥,終於天子」,「 小官多者其世盛,大官多者其世衰。」⑨關於地方制度的優劣,他的看法是「 封建之失,其專在下。郡縣之失,其專在上」。所以,既不能繼續過度集權的郡縣制,也不能回复封建制,而是要實行一種結合二者優點的製度,即「 寓封建於郡縣」。採用封建制的一些做法,對現行的郡縣制加以改進。 ⑩

他認為七品知縣職等太低,應提升到五品,正名曰縣令。縣令應任用本地人,頭三年為試用期,在這三年內如稱職的話,可升為正式縣令。 「 又三年稱職封父母,又三年稱職璽書勞問,又三年稱職進階益祿,任之終身。」稱職的要在當地安家,不得遷徙。縣令有權任命縣丞以下的官吏。 「 其老疾乞休者,舉子。若弟代,不舉子。」 但是,「 令有得罪於民者,小則流,大則殺。」{11}顧氏提出當時地方上禍亂紛呈,是因為官無定守,民無定奉。採用這種做法,能保地方太平。 {12}因為封建制的基礎在於利用人的自私心理。封建制使人們得到私利的同時,使天下得到治理。因此,如果能使縣令成為真正的主人,縣是他私家的產業,他必會盡心愛護和治理。一旦出現動亂,縣令、郡守也會拼死守護。 {13}同時,縣令為了維護自身的利益,不會任用惡吏。 {14}

三、傳統上的鄉約制度與鄉村自治

歷史上推行鄉村自治的儒者們,把鄉里自治的傳統一直追溯到周代。經常被引用的古籍,如《周禮—地官—族師》,「 五家為比,十家為聯,五人為伍,十人為聯,四閭為族,八閭為聯。使之相保、相受,刑罰慶賞相及、相共,以受邦職,以役國事,以相葬埋。」孟子所描述的「 出入相友,守望相助,疾病相扶持」,也是後人樂於稱道的。中國最早的成文鄉里自治制度,可能是陝西藍田呂大鈞制定的「 呂氏鄉約」。這個鄉約的四大宗旨是使鄰里鄉人能「 德業相勸,過失相規,禮俗相交,患難相卹」。它具有以下幾個特點:(1)由人民公約,而不是官府命令。 「 由人民主動主持,人民起草法則,在中國歷史上,呂氏鄉約實在是破天荒第一遭。」{15} (2)成文法則。中國農村的成訓習俗向來是世代相續,口頭相傳,從沒有見之於文字,見之於契約。而製度必需成文,才可能行之廣泛。 (3)以鄉為單位而不是以縣為單位,從小處著手,易收功效。 (4)自願加入。 「 其來者亦不拒,去者亦不追」。 (5)民主選舉。 「 約正一人或二人,眾推正直不阿者為之。專主平決賞罰當否。直月一人,同約中不以高下、依長少輪次為之,一月一更,主約中雜事。」(6)以聚會的形式,使鄉人相親,淳厚風俗。 「 每月一聚,具食;每季一聚,具酒食」。 (7)賞罰公開,「 遇聚會,則書其善惡,行其賞罰」。用記錄在案督促眾人,用開除懲罰不可救藥的。 (8)議事民主,「 若約有不便之事,共議更易。」{16}

蕭公權推崇「 呂氏鄉約於君政官治之外別立鄉人自治之團體,尤為空前之創制。」但同時也指出,「 鄉約乃私人之自由組織而非地方之自治政府。且所約四事,偏重道德。經濟教育諸要務,均在合作範圍之外。衡以近代之標準,實非完備之自治。」{17}

呂氏鄉約在關中推行沒有多久,北宋就被金人所滅,曇花一現的鄉約也被人遺忘了。到了南宋時,朱熹(1130—1200年)重新發現了這個鄉約,考證出其作者是呂大鈞,據此編寫了《增損呂氏鄉約》{18}。由於朱熹在學術上的名氣,加上他對鄉約熱心地編輯和改寫,使呂氏鄉約在出世後的一百年,重又聲名遠播。

到了明代,朝廷大力提倡和推廣鄉約。明太祖洪武21年(1388年),解縉建議,「 仿藍田呂氏鄉約及浦江鄭氏家範,率先於世族以端軌」,以正風俗。 {19}朱元璋時期,頒布了聖諭六條。 「 主之以三老,家臨而戶至,朝命而夕申,如父母之訓子弟。至成祖文皇帝,又表章家禮及《藍田呂氏鄉約》,列於性理成書,「 頒降天下,使誦行焉」。{20}除了朝廷提倡,地方官推行鄉約的也很多。王陽明在1518年頒布的《南贛鄉約》影響最大。{21}嘉靖時朝(1522—1566年)朝廷推廣王陽明的辦法。「 嘉靖間,部檄天下,舉行鄉約,大抵增損王文成公之教。 」{22}

《南贛鄉約》的最大的特點是官辦。與《呂氏鄉約》相比,二者有以下差異。其一,前者是人民自動的鄉村組織,「 鄉人相約,勉為小善」;後者是一個政府督促的鄉村組織,是官治的傳統。其二,前者是自由參加,覆蓋局部。在呂氏兄弟的勸諭下,有的鄉民可能參加,有的可能不參加。然而,其實行的效果未必大。後者是強迫的、覆蓋全鄉村的組織。在政府威力下必須都加入,然而可能會有相當的效果。例如,南贛鄉約規定,不參加集會罰銀一兩,懲罰十分嚴厲。從一個方面體現了強制參與的性質。其三,鄉約組織人員數目增多了,角色也改變了。 《呂氏鄉約》中只有二、三人,《朱子增損呂氏鄉約》增為四個人,《南贛鄉約》增加到17個人,「 同約中,推年高有德為眾所敬服者,一人為約長,二人為約副;又推公直果斷者四人為約正,通達明察者四人為約史,精健廉幹者四人為知約,禮儀習熟者二人為約贊。 」在《呂氏鄉約》中他們是道德感化角色的精神領袖,而《南贛鄉約》中約長、約副、約正等人的責任,包括協助官府勸令同約完成納糧的任務,勸助投招新民改過自新、各守本分,以及勸戒同約維護地方安定。{23}

除了王陽明的《南贛鄉約》,明代還有幾位大儒對鄉約制度的理論研究很深入。下面我們介紹呂坤、章潢、陸世儀幾位的貢獻。

呂坤(1536—1618年)《鄉甲約》的突破,是把鄉約、保甲都納入到一個組織綜合治理。它對後世影響極大,因為不僅設計嚴密,而且真正實行過,在當地共建了120個約。 「 以一里為率,各立約正一人,約副一人,選公道正直者充之,以統一約之人。約講一人,約史一人,選善書能勸者充之,以辦一約之事。十家內選九家所推者一人為甲長」。每約百家選保正一人,百五十家量加選保正副各一人。保正副,須選家道殷實、力量強壯、行止服人者為之。 {24}約正副等當選及任職的條件是家家同意,「 選約正約副約講約史須百家個個情願者,選甲長須九家個個推服」;「 甲長不服人,許九家同秉於約正副。如果不稱,九家另舉一人更之,不許輪流攀當。約正副不服人,許九十八家同秉於官。」各約外面還有一個監督管理機制,官府通過它監管各約,施行賞罰。 {25}

章潢(1527—1608年)進一步把鄉約的內容擴大。他認為保甲、鄉約、社倉、社學四者之法實相須也。 「 故保甲之法,人知足以弭盜也,而不知比閭族黨之籍定,則人自不敢以為非。鄉約之法,人知其足以息爭訟也,而不知孝順忠敬之教行,則民自相率以為善。由是社倉興焉,其所以厚民生者為益週。由是社學興焉,其所以振民德者為有素。」{26}「 然四者並舉,勢難遽行」,為此他提出了具體的做法。 「 各村宜擇空地一方,週以牆垣,中立一堂,傍立二倉。則鄉約亭在此,社學在此,社倉在此矣。工費既省,且教讀訓■於中,亦有看守之便。況是舉也,禮法兼資,教養具備,使盜息民安,政平訟簡,風移俗易。」{27}

明末清初,陸世儀(1611—1672年)強調「 治」是自下而上的,是通過「 分」來達到的。 「 治天下必自治一國始,治一國必自治一鄉始,治一鄉必自五家為比、十家為聯始」。 「 治天下須用得幾個縣令,好縣令古諸侯也。治州縣須用得幾個好鄉長,好鄉長古縣大夫也。得其人則治,不得其人則亂。 」{28}陸氏認為鄉約、保甲、社學、社倉四者,近於古而合於今,到了明末這四項早已盡人皆知,各處皆行,但是仍然不能得治。其主要原因是人們對四者的意義不明、關係不清。他提出的「 治邑貫通之道」 是一個以鄉約為中心的鄉治系統:「 鄉約是個綱,社倉、保甲、社學是個目。鄉約者,約一鄉之人,而共為社倉、保甲、社學也。社倉是足食事,保甲是足兵事,社學是民信事。」{29}

鄉約制度並非僅僅是文人學者理論上的空談,歷史上政府以及民間推行鄉約的例子很多。官府推動的鄉約,多仿照王陽明和呂坤的辦法,各省誌中有關記載很多,如《廣東通志》記載的明、清兩代,有多位在該省任職的官員推行鄉約的例子。 {30}另外明代萬曆時,商州知州王邦俊在城鄉共設四十處鄉約所。 {31}清順治時湯斌任「 補潼關道副使」,「 行保甲,有盜即獲,自是四境宴然。又患民風強悍,為設學講律。有兄弟相訟者,府君收其詞不問。令於講鄉約時必至。凡三至,涕泣,自陳悔過。遂出詞還之,卒相友愛。府君去時,猶追送數百里也。 」{32}推行鄉約制度,甚至被作為一種政績和美德,記錄在很多墓誌銘中。如清末庚子擢僉憲湖廣的馮應京,「 一以厚民生興教化為務,首舉鄉約、保甲、社倉三事。」{33}民間行鄉約,記載其美化時俗的效果的例子也很多。 「 蔡居陽率鄉人行鄉約,其中約規甚嚴。至於桃李垂街,田疇被畝,人和盜絕,一時為盛。」{34}潞州人仇楫,為宿州吏目,與其弟同立家範,訓其宗。又舉行鄉約,範其俗。仇氏家族六世同居。隆慶初旌表為義門。 {35}

明代發展的這一套以鄉約、保甲、社學、社倉四者為一體的鄉治系統,可惜到了清代卻中斷了。楊開道曾大膽地設想,假使沒有滿清入關和農民起義,「 假以時日,整個鄉治或者可以立定基礎,成為中國民治張本。」{36}

四、清代地方自治制度思想的發展

清代政府在推行鄉約制度上最下功夫,但是效果不彰。清代的鄉治是分割的,破壞了鄉治的整體性。鄉約由禮部管轄,單純用來司教化,以宣講聖諭為主。保甲、社倉由戶部管理,專門用來緝盜安民,社學專門用來教養,社倉專門用來救濟。各制度分開,而把明末已經發展完全的一套鄉治體系,都打亂支解了。更糟的是,把鄉約變成了宣講聖諭的「 講政」,只是一套定期的政治教育而已。

順治九年,在八旗中頒行明太祖的「 孝順父母,尊敬長上,和睦鄉里,教訓子孫,各安生理,毋作非為」。十六年令五城各設公所,擇人宣講。康熙九年,把它演化成「 上諭十六條」,令各府州縣鄉村人等切實遵行。 「 雍正元年,欽定聖諭廣訓十六章,共計萬言,刊刻頒行,分發府州縣鄉村,令生童誦讀。每月朔望地方官聚集公所,逐條宣講,兵民皆得恭聽。」{37}講讀聖諭的辦法,從州縣到一村一族,構成一個多層次的宣傳機器。 「 夫州長之讀法,以正月及正歲,是一歲而再讀。黨正之讀法,以四時之孟月,是一歲而四讀。族師則每月一舉行,是一歲而十二讀。」州縣官對此表現不一,有的為了邀功頻繁講讀,「 有一歲再讀,四讀,十二讀之別」。 {38}鄉約制度,基本上變成了聖諭講讀制度。

總的來看,清代鄉約制度上是一個倒退,實行效果也不好。直到晚清,中國又面臨一個內憂外患的關頭,隨著西方各種思潮和製度的傳入,出現了重大的變革。一些思想家們試圖從傳統中和西方制度兩個方面,探索出路,接續了自清代中斷的思想發展的脈絡。在這些思想家中,馮桂芬、黃遵憲二位尤其突出。

馮桂芬(1809—1874年) 在其所著《校邠廬抗議》的首篇《公黜陟》一文中,提出了一套由下推舉官吏的辦法。 「 責成京官,自中書以上皆歲舉六部九卿一人,翰詹科道一人。外省知府以上一人,吏部交各堂官,有請升缺,用其舉多者,若用舉少者,則必言其故,候欽定。外官則令在籍在京在外各紳及諸生各鄉正副董耆老,歲舉同知以下巡檢以上一人,上之郡,郡核其得舉最多者上之大吏,大吏博採輿論折衷之,許刪不許增,造冊奏聞,有缺以次保升。」。

馮桂芬另在《复鄉職議》一文中,提議以普選方式選出地方自治政府,自縣以下地方職司,全由選舉產生。 「 縣留一丞或薄為副,駐城各圖滿百家公舉一副董,滿千家公舉一正董」。並提出了具體的公舉辦法,「 里中人各以片楮書姓名保舉一人,交公所匯核,擇其得舉最多者用之」。也就是說,得推舉票最高的候選人當選之。正、副董的任期一任三年。鄉董的義務包括處理民間爭訟,協助官方緝捕罪嫌,勸導百姓納稅繳糧。 「 民有爭訟,副董會里中耆老,於神前環而聽其辭,副董折中公論而斷焉。理曲者責之、罰之,不服則送正董,會同兩造族正公聽如前。又不服送巡檢,罪至五刑送縣。其不由董而達巡檢或縣者,皆謂之越訴不與理。緝捕關正副董指引,而不與責成,徵收由正副董勸導,而不與涉手。」正副董以上有一巡檢,「 滿五千家設一巡檢」,如《公黜陟》一文中所述,由諸生、各鄉正副董、和耆老間接選舉產生。 {39}

呂實強認為馮桂芬由下推舉官吏辦法,「 於往古史例,決無前例可循。」馮桂芬的成功,主要在於他能循復古而維新,「 不僅能靈敏的覺察到所面臨的變局,更能夠客觀而虛心地從中西​​比較之中,全盤的考慮到中國政治的改良,提出一套比較完整的方案。」「 能真正融會中國重視民意傳統,而謀求以近似西方民主制度作為改革本國政治之言論者,馮氏實為近代中國史上第一人。{40}

黃遵憲是另一位承繼明末思想傳統的思想家。他提出從封建、郡縣到自治是一個自然發展的趨勢。黃遵憲剖析封建制的缺點是世襲,優點是不專制。郡縣制的優點是設官的辦法公道,缺點是官權獨攬,又有不相習之弊、不久任之弊。解決的辦法是讓大家「 自治其身,自治其鄉」,「 由一府一縣,推之一省,由一省推之天下,可以追共和之郅治,臻大同之盛軌」,這樣才能「 得封建世家之利,而去郡縣專政之弊」。實現顧炎武所說「 以天下之權,寄天下之人」的理想。 {41}這是個關鍵的思路。因為,再完善的地方自治,也不能自動地向上發展,反而很容易連本身的自治也被上一級政府扼殺或扭曲。要解決這個問題,唯有將地方自治層層向上發展,以達民主共和之境。

在清末,地方自治理論獲得了朝野一致的支持和讚揚,朝廷派出國考察的大臣,建議立憲和施行地方自治「 萬不可緩」。即使是袁世凱,當時都能講出「 民智雖甚幼稚,然不引其端,則亦終無大開之日。不行投票公舉,則何以別於向來之村正、副。不限制投票權與被投票權,何以屏從前把持武斷之習」{42}這樣令人感動的語句。中國似乎即將進入一個大張民權、自治的新世紀。但是清末和民國時期多次推動的地方自治運動,都不成功。梁漱溟認為過去地方自治之所以失敗,是因為「 所辦的事情,只不過籌經費、定章程、立機關、派人員,人員虛擲經費即完了!」{43}充實自治的實質,梁漱溟認為必須要發揚中國傳統的地方自治經驗,從推行鄉約、保甲、社倉、社學來發動人們自動的組織團體。 「 中國未來的團體生活將不但管眾人之事,而且寓有人生向上互相勉勵之意……如中國宋代藍田呂氏鄉約,……大家聯合起來,在方方面面如經濟、治安……種種事情均行合作;但大家相勉向上則居第一意。他的鄉約共有四條:一德業相勸,二過失相規,三禮俗相交,四患難相卹。這是一種鄉村組織,中國地方自治大概是要這樣的。」{44}

五、結論

1980年,沉寂已久的村規民約又在廣西宜山縣的合寨大隊(今宜山州屏南鄉)果作村歷史性地重現身影。這份記錄在三頁稿紙上的村規民約產生於1980年7月14日,上面還有85戶農民的簽字畫押。果作村的農民自發建立起「 村委會」,把農民組織起來,制止了賭博、偷盜、亂砍濫伐等現象,維護了正常的社會生活秩序。 {45} 「 村委會」之所以產生,是由於當時沒有上級組織來管理他們,農民自發的建立了一個自治組織。由於在人民公社時期(1958—1983年)政社合一,因此當1978年農村陸續實行聯產承包責任制後,農民重新獲得物資生產和分配的自主權。結果,使政社合一的農村管理體制失去了賴以存在的物質基礎,村級管理組織癱瘓,沒有政治機構負責農村的公共行政事務,一些地方的生產、生活、社會秩序出現許多問題。廣西宜山縣合寨大隊的民間自治組織引起了正在主持憲法修改工作的彭真的重視,1981年下半年,中共中央及全國人大派出調查組,對廣西宜山、羅城一帶出現的村民委員會進行調查研究。在彭真的支持下,1982年的憲法將村委會列為群眾性自治組織,並於1987年通過《村民委員會組織法》。該法規定,村委會成員由村民直接選舉,任期3年。 {46}這些年來,各省都已進行過幾屆的村委會選舉。

《村民委員會組織法》的通過是中國民主化發展的一個新的契機,關注中國民主發展前景的人,對村委會選舉寄予很高的期望。有二個問題是大家特別關切的:(1)村委會選舉是否有自治的實質,而非只是一個形式。 (2)中國基層民主是否會逐漸向上提升,朝鄉、鎮、縣或更高的層次發展。針對這二個問題,從中國的自治經驗和理論中,我們提出以下幾點建議。

(一)地方自治不能只有「 治」,沒有「 自」。

現行的《中華人民共和國村民委員會組織法》,明確規定了鄉鎮人民政府和村,是指導與被指導的關係,鄉鎮不得乾預依法屬於村民自治範圍內的事情。村民自治制度的推行,使鄉鎮再也不能像以前那樣,簡單而直接地進行幹部任命、資源平調等工作了。但實際上,如果當選的村委會幹部不符合鄉鎮的意願,鄉鎮往往通過對黨支部的控制,間接地控制村莊。因為1998年11月4日全國人大常委會審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》第三條規定,「 中國共產黨在農村的基層組織,按照中國共產黨章程進行工作,發揮領導核心作用;依照憲法和法律,支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。」在經常發生的村黨組織與村民自治組織的衝突中,黨組織成員總是理直氣壯地引用這條規定來論證,自治組織應該服從黨組織的決定。因為只有「 治」沒有「 自」,村委會往往成為有名無實的擺設,村民自治也失去了意義。

(二)地方自治不能只服務「 中央」,而忽略「 地方」。

在中國大陸普遍推行了將近二十年的農村村民自治制度和城市裡的居民自治制度, 無論是《城市居民委員會組織法》、《村民委員會會組織法》這兩部國家立法,還是幾十部地方立法,以及成千上萬的《村民自治章程》,重點都是強調自治組織要如何維護國家的利益,遵守國家的法律政策,卻往往忽略了發展地方自治團體的利益和福祉,而這才是地方自治的關鍵所在。

(三)地方自治不能只有「 形」,沒有「 體」。

推動地方自治不是只要「 籌經費、定章程、立機關、派人員」就完事了,更要充實自治的內容,將鄉約、保甲、社倉、社學融入村治中。以「 患難相卹」這一條來說,大部分的村自治法規中,除了籠統的規定村自治團體要照顧貧困戶外,缺乏具體的辦法來發揚或實踐患難相恤的精神。與之相較,千年前的「 呂氏鄉約」中即規定約中人,對貧困但守本分的鄉人,「 眾以財濟之,或為之假貸置產以歲月償之。 」南宋時,朱熹創建的社倉制度,是以人民互助的方法組成的一種自治性組織,不僅平年能對窮困的人提供保障,災年或荒年對全村、全鄉、甚至全縣都能提供經濟上的保障,有效地達到了救災扶貧的目的。 {47}這些方法都值得今人借鑒學習。

(四)徒地方自治不足以自行。

如果只有村自治,而上級政府不實行自治,則經村民選舉產生的村領導的施政是以符合民意為準繩,但經上級指派的鄉、鎮領導的施政則要符合上級領導的目標,因此二方對如何治理村務的看法往往可能不一致。此時,鄉鎮領導為了能順利完成上級交付的任務指標,很可能會直接干涉村政或以操縱村委會選舉結果來影響村政。當村政無法反映民意時,村自治自然就會形式化。要解決村自治和現時的行政管理體係不配套的問題,鄉鎮施政也必須反映村的利益,市縣反映鄉鎮的利益,省反映市縣的利益,中央反映各省的利益,如此由下往上一層一層的反映民意。當中國人能 「 自治其身,自治其鄉」,並將自治「 由一府一縣,推之一省,由一省推之天下,可以追共和之郅治,臻大同之盛軌。」

按照彭真最初的設想,村民自治的目標也不應停留在村級,他也是要把民主往上推。 「 有了村民委員會,農民群眾按照民主集中製的原則,實行直接民主,要辦什麼,不辦什麼,先辦什麼,後辦什麼,都由群眾自己依法決定,這是最廣泛的民主實踐。他們把一個村的事情管好了,逐漸就會管一個鄉的事情;他們把一個鄉的事情管好了,逐漸就會管一個縣的事情,逐步鍛煉、提高議政能力。」{48}直到晚年,彭真還念念不忘中國地方自治的推進和建設。 「 在我手裡沒有完成的任務是鄉政權,鄉政權要繼續搞。」{49}在現行體制下,鄉鎮長候選人由縣委常委會討論決定,縣委組織部考察,交鄉鎮人大代表會投票通過。這種流於形式的間接選舉,體現的不是民意而是黨的組織部門的意願。這些年來,繼四川省遂寧市中區步雲鄉1998年首次直選鄉鎮長後,其他一些鄉鎮也開始摸索如何監督鄉干部和鄉政權走群眾路線的辦法。 {50}希望在這些鄉鎮進行的干部選舉試驗,代表的是政府推動鄉自治的前奏。現在的中國,經濟繁榮、民心望治而不望亂,正是政府逐步推動地方自治的好時機。基層民主鞏固了,社會才會安定,民主政治才能水到渠成。

【註釋】

①明代,章潢,《圖書編》卷86,「 古今郡國沿革」;馬端臨,「 論列侯虛名受祿」、「 論漢魏封土」等文,見明代唐順之《稗編》卷95, 「 封建」;楊聯昇,「 中國傳統中的封建論與集權論」,見《國史探微》,第127—141頁。
②晉代,陸機,「 五等諸侯論」,見《陸士衡集》卷十,四部備要集部,中華書局據二十名家集本校勘。
③同上。
④賈誼,「 論時政疏」,見中華書局,《古今圖書集成》,第82219頁,1985年。
⑤令狐德芬,「 封建論」,見明代唐順之《稗編》卷95,「 封建」。
⑥柳宗元,「 封建論」,見明代唐順之《稗編》卷95,「 封建」。
⑦宋朝,李綱,「 論封建、郡縣」,見《梁溪集》卷147。
⑧清代,顧炎武,《日知錄—守令》。
⑨清代,顧炎武,《日知錄—鄉亭之職》。
⑩清代,顧炎武,「 郡縣論」九篇,「 郡縣論一」,四部叢刊初編集部,上海商務印書館縮印初刻本。 《亭林文集》,卷一,第76—79頁。
{11} 「 郡縣論二」,同上。
{12} 「 郡縣論四」,同上。
{13} 「 郡縣論五」,同上。
{14}「 郡縣論八」,同上。
{15}楊開道,《中國鄉約制度》,山東省鄉村建設研究院,1937年,第103—107頁。
{16} 「 呂氏鄉約」,三原王承裕校勘,《關中叢書》,見,〈叢書集成續編〉,上海書店,1994年,第881—884頁。
{17}蕭公權,《中國政治思想史》下冊,第十六章,聯經出版,民國71年,第570—571頁。
{18}朱熹,「 增補呂氏鄉約」,見四部叢刊初編集部,《朱文公文集》卷74。上海商務印書館縮印明刊本,1937年,第二冊,第1376—1379頁。
{19}解縉,「 大庖西室封事」,見《禦選明臣奏議》卷1。
{20}明代,王樵,「 金壇縣保甲鄉約記」,見《古今圖書集成—明倫編—交誼典—鄉里部》,卷28。
{21}「 王陽明年譜」卷一、卷三,見《王陽明全集》全譯本,第一冊,北京燕山出版社,1997年,第128—129頁。
{22} 明代,葉春及,「 惠安政書」9之「 鄉約篇」,見文淵閣四庫全書《石洞集》卷7。
{23}楊開道,《中國鄉約制度》,山東省鄉村建設研究院,1937年,第169—170頁。
{24}呂坤,「 鄉甲至要」,見《鄉甲約》卷2。
{25}呂坤,「 鄉甲事宜」之「 會規」,見《鄉甲約》卷2。
{26}章潢,「 保甲鄉約社倉社學總序」,《圖書編》92卷,鄉約。
{27}同上。
{28}陸世儀,《思辨錄輯要》卷18。
{29}同上。
{30}見《廣東通志》卷41、42、45。
{31}見《陝西通志》卷45。
{32}見湯溥等述,「 行略」,湯斌,《湯子遺書》附錄(湯斌在潼關行鄉約,使爭訟的兄弟轉為友愛的例子)。
{33}見「 湖廣按察使司僉事慕岡馮公墓誌銘」,《仰節堂集》卷5。
{34}見《全閩詩話》卷6,夏秦是元末明初人,曾推崇此事。
{35}見《千頃堂書目》卷11。
{36}楊開道,《中國鄉約制度》,山東省鄉村建設研究院,1937年,第266頁。
{37} 「 鄉約」,清代《福建通志》卷14。
{38}講讀上諭,黃六鴻〈福惠全書〉卷25,教養部,見《官箴書集成》第三冊,黃山書社,1997年,第497—502頁。
{39}馮桂芬,〈校邠廬抗議節選〉,中國史學會編《戊戌變法》第一冊,上海人民出版社。第1—2,8—10頁。
{40}呂實強,「 馮桂芬的政治思想」,《中華文化復興月刊》,第四卷,第二期,第5—12頁。
{41}「 黃公度廉訪第一次第二次講義——論政體公私人必自任其事」,載《黃遵憲文集》,中文出版社,1991年,第101—104頁。
{42}「 禀請改辦直隸全省自治詳文並批」,見甘厚慈,《北洋公牘類纂》,光緒33年,北京益森公司校印。
{43}梁漱溟講演,李淵庭筆記,《中國之地方自治問題》及附錄「 敢告今之言地方自治者」,民國二十四年,山東鄒平鄉村建設研究院出版股發行,頁1。
{44}梁漱溟,同上,頁63—64。
{45}米有錄,「 靜悄悄的革命從這裡開始:尋找中國的第一個村委會」,《鄉鎮論壇》,1998年12月,第6—8頁。
{46}這部法律指導中國農村選舉十年之後,全國人大於1998年11月4日通過了正式的《村委會組織法》,增加了數項重要的民主程序,如秘密投票、直接提名和競選以及差額選舉。
{47}關於中國民間的扶貧機制,請參閱 「 Self-Governance and Poverty Alleviation in Rural China」 (患難相卹:論中國民間的自治與扶貧), 21st Century E-Journal, April 2003。
{48}彭真,「 通過群眾自治實行基層直接民主」,見《彭真文選》,第608頁。
{49}白益華,《中國基層政權的改革與探索》,中國社會出版社,1995年,第224頁。
{50}白鋼,《選舉與治理》,中國社會科學出版社,2001年,第316—323頁。

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