論「 深層政府」與「 邪惡利益集團」

文 ：哈耶克

那種認為只應當考慮多數之利益的觀點，乃是一種錯誤的政府治理觀念，因為在社會中，每個人在享用並保護其私人財產權的方面，都有權得到所有其他人的支持；否則，較多的人就可以出賣較少的人，並會瓜分較少的人的財產——在這樣的社會中，所有息事寧人的人都無法受到保護，所以他們當中的許多人都會起來密謀反對多數。 ——《加圖來信》

一   代議制民主向討價還價的蛻變

古典代議制政府（representative government）理論認為：當代表們所能夠制定的只是他們本人及其後代也必須同樣遵守的法律的時候；當代表們所能夠提供的只是他們本人也必須承擔各自份額的金錢的時候；當代表們施以損害他人的行為與眾人同罪的時候，被代表人才可能指望得到善法，才可能指望蒙受較少的侵害，才可能指望保有必要的節儉。

但是，由於「 立法機關」的立法議員主要關注的乃是如何通過為特定群體謀取特殊利益的方式以確保得到並維持這些特定群體所提供的選票，所以選舉這些立法議員的選民也就很少會去關注其他人能夠得到什麼東西的問題，而只會考慮他們自己在這場討價還價的交易中可能謀得的利益。選民們一般只會同意把某種東西給予他們並不怎麼了解的人（而且還常常為此犧牲第三方群體的利益），以作為滿足自己願望的代價，但是他們卻根本就不會去考慮這些五花八門的要求是否正義的問題。

一般來講，每個群體都會隨時同意用公共資金來滿足其他群體的利益——即使是不正當的利益，只要這種做法能夠使這些其他群體也同意該群體獲得它自己認為有權獲得的那些利益。這種交易過程的結果，顯然與任何人的正當觀念不相符合，而且也與任何原則不相符合，因為這種結果並不是以功過的判斷為基礎的，而是以政治權宜之策為依據的。它的目的注定會不斷變化，並把瓜分那些從少數人手中勒索來的財物變成它的主要目的。這實是不受約束的「 干預主義的」立法機構所採取的那些行動的必然結果；實際上，代議民主制度的早期理論家早就洞見到了這個問題。

即使在今天，還有誰會煞有介事地宣稱說，在現代社會中，民主的立法機構之所以向如此之多的特殊利益群體提供各種各樣的特殊補貼、特權和其他好處，乃是因為這些立法機構認為這些要求是正義的？保護甲方以使其免遭價格低廉進口產品的競爭；保護乙方以使其免受訓練較差的業主所採取的讓利銷售行為的影響；保護丙方以使其不致降薪；保護丁方以使其免遭失業；所有這一切都顯然不是出於普遍利益的考慮，而不論這類保護措施的鼓吹者們如何煞有介事地宣稱說這就是為了普遍利益而採取的措施。

此外，選民們之所以準備支持這些人的要求，主要也不是因為他們相信這樣做符合普遍利益，而是因為他們想得到提出這些要求的人的支持。我們在本書第二卷中討論過的那個「 社會正義」神話，在很大程度上就是這種特定的民主制度的產物，因為正是這種民主制度使得那些代表必須為他們給特定利益群體提供的益處捏造出一個道德上的正當理由。

一如我們所知，每個想得到多數支持的黨派都會因為某些特定群體掌握著改變力量均勢的選票而不得不允諾給予這些群體（農場主、農民或工會）以特殊利益；因此，如果多數總是滿足特定群體的特殊利益，那麼人們也就真的會越來越相信，這種做法在某種意義上必定是正義的——就好像這種做法真的與正義（或任何一種道德觀點）有什麼關係似的。

值得我們注意的是，在現行製度中，每個小利益群體都能夠實施它所提出的要求，但是它所依憑的方式卻不是說服多數並使多數相信它提出的要求是正義的或公平的，而是對那些已得到人們基本同意的核心群體施以威脅，即如果不滿足它所提出的要求，那麼它就會拒絕給予它們在試圖成為多數時所必要的支持。

據此我們可以說，那種妄稱民主的立法機構實是因為它們相信使如此之多的特定利益群體在今天享有特殊補貼、特權和其他好處是正義之舉而採取了這些措施的說法，實在是滑天下之大稽。儘管技術高超的宣傳偶爾也會感動一些代表特殊利益群體的心腸較軟的人士，儘管立法者聲稱他們一向是基於正義行事的那種說法也肯定會蒙蔽一些人，但是那種被我們稱之為多數之意志的投票機器所產生的結果，卻必定是與多數人所持有的任何正當觀念不相符合的。

有權給予特定群體以好處的議會，肯定會變成這樣一種機構，其間，起決定作用的乃是多數之間所進行的討價還價或交易，而不是就不同主張的是非曲直所達成的實質性共識。從這個討價還價過程中擬制出來的「 多數之意志」，不過是一種以犧牲他人的利益為代價而有助於其支持者的協議。正是由於人們意識到了政策在很大程度能上取決於決策者與特殊利益群體之間所達成的一系列交易這個事實，這才使得「 政治」在普通大眾的心目中變得如此之聲名狼藉。

二   「 社會正義」和被扭曲的道德規範

的確，一些品格高尚的人認為，政治領導人應當全身心地關注公益事業，因此，在他們看來，那種不斷向特定群體施以小恩小惠或饋以厚禮的做法，都是赤裸裸的腐敗現象；而他們所認為的腐敗現象之一便是這樣一個事實：多數政府（majority government）所提供的並不是多數真正想要的東西，而是構成多數的每一個群體為了謀取其他群體的支​​持以求得到自己想要的東西而必須同意給予這些其他群體的好處。

情勢之所以變得如此，實是因這種現像在今天已被人們視作是日常生活中的當然之事所致；誠然，一些理想主義者對上述那種腐敗現象進行了猛烈的抨擊，並且認為只要人們再誠實一點，上述那種現象就完全可以避免，但是那些資深老練的政客們對於這些理想主義者的態度卻無動於衷，反而只是可憐他們，因為在那些政客們的眼裡，他們實在是太過天真幼稚了。

我們必須強調指出的是，就現行製度而言，人們所持的上述看法和政客們所持的上述態度無疑都是正確的，而只有當我們把上述那種腐敗現象視作是所有代議政府或民主政府所具有的一種不可避免的屬性（an inevitable attribute）的時候，亦即把它視作是一種即使是最高尚最體面的人也無力抗拒的內在腐敗（an inherent corruption）的時候，人們所持的上述看法和政客們所持的上述態度才是錯誤的。

然而需要強調指出的是，上述那種腐敗現象並不是所有代議政府或民主政府的一種必然屬性（a necessary attribute），而只是所有依附於眾多群體之支持的無限政府或全智全能政府的一個必然產物。之所以只有有限政府才可能是公平體面的政府，實是因為用以分配特定利益的普遍道德規則是不存在的，也是不可能存在的，正如康德所說的那樣，其原因便在於「 福利無原則可言，它只取決於意志的實質性內容，從而也就不可能有一項普遍的原則在」。據此我們可以說，並不是民主制度或代議政府本身，而是我們所選擇的那個全智全能的「 立法機關」的特定制度才會使這種制度必定趨於腐敗。

腐敗的政府也一定是弱政府：由於執政的多數派無力抵禦來自其內部之組成群體的壓力，所以它就必須盡其所能地去滿足它需要得到其支​​持的那些群體的願望，而不論為此採取的措施對其他人有多大危害——只要這種做法不是太容易被人們察覺，或者說，只要那些因此而不得不蒙遭損害的群體所具有的影響力不是很大。儘管這種政府在壓制某個少數派所採取的任何抵抗行為的方面強大無比，但是它卻根本無力遵循一條一以貫之的行動路線，而只能像一個醉漢駕駛的蒸汽碾路機那樣偏來擺去。

如果任何更高層的司法機構都無力阻止立法機關給予特定群體以特權，那麼這種政府就會蒙遭沒完沒了的敲詐勒索。這意味著，只要政府有權滿足這些特定群體的要求，那麼它就會變成它們的奴隸——正像在英國發生的情況一般，這類特定的利益群體居然有辦法使任何有可能把英國從經濟衰退中拯救出來的政策都無法出台。如果要使政府強大到足以維持正義和秩序的程度，那麼我們就必須砍斷政客們的「 豐饒角」（cornucopia），因為正是他們有著這些「 豐饒角」，這才使得他們相信他們能夠而且應當「 根除一切不滿之源」。

值得我們注意的是，實際情況恰恰與民主理論所設想的情勢相反：多數並不為人們普遍接受的正當觀念所引導，而是去做它認為能保持其多數地位的事，從而能證明自己是公正的。今天，人們依舊以為，多數的同意乃是一項措施之正義的證據，儘管多數中的大多數人對某項措施的同意常常只是他們為了滿足他們自己的那部分要求而付出的代價。

有些事情之所以被視為是「 社會正義」（socially just），只是因為它們常常被這樣認為而已，而不是因為除受益者以外的任何其他人經由對這些事情本身的是非曲折的辨識而認為它們是正義的。但是，不斷迎合小派別的這種必要性，最終卻產生了一系列純粹無由的道德標準（purely fortuitous moral standards），而且還常常會使人們相信那些受到關照的社會群體真的有特殊理由應當受到這種關照，因為它們總是被挑選出來去享受這些特殊利益。有時候，我們也確實會聽到這樣一種論辯，即「 所有的現代民主政府都認為有必要做這做那」，好像能用它來證明某項措施的價值，說明其不是某種特定機制的盲目後果。

因此，現行的無限民主政府這種機器，炮製出了一整套新的「 民主的」偽道德規範（pseudo-morals）；換言之，這些偽道德規範乃是這樣一種機器的產物：這種機器使人們把民主政府慣常做的事情或者特定群體能夠經由操縱這種機器而從民主政府中勒索到的東西視作是一種社會正義之物。

三    利益同盟和「 深層政府」的出現

今天，一如我們所知，有越來越多的人都意識到了這樣一個事實，即由政府行動所決定的各種收人的範圍正在日益擴大；然而，這種信息卻只會使那些生活狀況仍由市場力量決定的群體去效仿那些受到政府關照的群體的榜樣而提出各種新的要求，要求政府向它們做出同樣的保證，以確使它們獲得它們認為自己應當獲得的東西。

某個群體的收人因政府採取的行動而得到的每一次增加，事實上都給其他群體提供了謀取同等待遇的一個正當理由。立法機關賦予某些群體以恩惠的做法，使許多群體都產生了希望得到同等待遇的預期，而正是這些預期構成了人們所提出的大多數「 社會正義」要求的基礎。

至此，我們對當前盛行的民主制度趨勢的考察僅僅顧及了一個方面：通過許諾特別利益來收買單獨選民。而沒有慮及另一個極大增強特別利益集團影響力的因素:通過組織和合作成為有協調的壓力團體的能力。我們要探討的這個因素也就是在很大程度上強化了某些特定利益群體之勢力的那個因素，或者說，增強了它們作為有組織的壓力群體而進行組織和實施行動之能力的那個因素。

的確，正是這個因素使得特定的政治黨派得以聯合起來，但是它們之間的聯合卻並不是以任何原則為基礎的，而只是作為同盟或有組織的利益群體而聯合起來的；在這樣的同盟或有組織的利益群體裡面，那些有能力進行有效組織的壓力群體的關注點，可以說在很大程度上支配了那些因種種原因而無法形成有效組織的群體的思考傾向。

這些有組織能力的群體經由它們所取得的那種不斷擴大的勢力，進一步扭曲或擾亂了利益分配的狀況：它不僅使利益分配越來越無視效率的要求，而且也使得利益分配越來越與可以想見的任何公平原則背道而馳。這種情勢最終導致了這樣一個結果，即收人分配將主要取決於政治力量。事實上，論者們在今天所鼓吹的作為反擊通貨膨脹之手段的那種「 收人政策」（income policy），在很大程度上乃是受了這樣一種荒謬想法的激勵而產生的，即所有的物質利益都應當由那些掌握著這種政治力量的人來決定。

顯而易見，現代民主制度的這種發展趨勢中還存在著這樣一個維度，即它在本世紀的發展過程中還生成出了一種由行會、工會和專業性組織構成的龐大且極其浪費的準政府機構（para-government）；在很大程度上講，所有這些機構都旨在實現這樣一個目的，亦就是如何把政府所能給出的優惠待遇盡可能地搞到它們各自成員的腰包裡。

當然，這種準政府機構已經被人們視作是明顯必要且不可避免的，但是值得我們注意的是，它實際上只是為了回應（或者在一定程度上是為了在這個過程中免受損​​害）一個全能的多數政府不得不日益憑靠收買特定小群體的支持來維續其多數地位的趨勢才建立起來的。

在這些情勢中，政治黨派事實上已經蛻變成了有組織的利益群體之同盟（coalitions of organized interests），而這些同盟的行動則是由它們各自機制的內在邏輯所決定的，而不是由它們所認同的任何一般性原則或理想所決定的。

當然，在西方世界，也有一些受意識形態支配的黨派並不贊同它們各自國家中的現行製度，而且還一門心思地想用某種想像中的烏托邦將它們取而代之；但是除了這些黨派以外，人們確實很難再從任何其他大黨的綱領之中、甚至更難從它們的行動當中辨識出一種一以貫之的社會秩序觀念（亦即為其追隨者所認同的那種社會秩序觀念）。

這些大黨會在各種情勢的驅使下，通過運用它們的權力而把某種特定的結構強加給社會（儘管這種做法有可能並不是它們所認可的目標），而不是去創造那些能夠使社會之構成得到漸進改善的種種條件。

只要我們對那種能夠聯合採取共同行動並能夠操縱現行政策的多數是如何可能形成的問題進行追問，我們便可以清楚地看到，在一個立法機關權大無邊的系統中，上述那種發展態勢實是無從避免的。原初的民主理想乃是以大多數人就何為正當者所持有的一種共同意見為基礎的。但是，就基本價值達成共同意見，並不足以為當下的政府行動確定一項具體的綱領。把支持政府的那些人團結在一起或者把一個支持政府的黨派緊密團結起來所必須的那種具體綱領，必定是以不同利益群體間的某種聚合為基礎的，而這種聚合卻惟有通過討價還價這個過程才可能得到實現。

當然，這種具體綱領並不是不同的群體對應予達到的特定結果所具有的共同欲求的表達；再者，由於這種具體綱領所關注的乃是如何運用政府所掌控的具體資源去實現特定的目的，所以在一般的意義上講，它乃是以不同群體就下述問題達成的共識為基礎的，即一些群體同意向它們當中的某幾個群體提供某些特定的服務，以期經由此舉而使每一個表示同意的群體都能夠獲得其他服務的回報。

把不同的利益群體在一種討價還價的民主制度（bargaining democracy）中依照上述方式而確定的行動綱領說成是多數之共同意見（the common opinion of the majority）的表示，實是一種十足的欺人之談……對於大多數個人來說，在各種政黨綱領之間的選擇，主要是一種多害相衡取其輕的選擇，也就是以自己的利益為代價而在為其他人提供的種種不同的利益之間做出的那種選擇。

只要我們考慮一下黨派領袖所面對的那種問題，那麼有關政府行動的綱領所具有的那種純係添加的性質便會極為明確地凸顯出來。一如我們所知，政黨領袖可能有、也可能沒有他本人深為關注的某個重要目標。但是需要強調指出的是，無論政黨領袖的終極目標是什麼，只要他想達到這個目標，那麼他就必須以權力作為支撐。為了謀得併掌握這種權力，政黨領袖就需要有多數的支持；然而，如果他想得到這樣的支持，那麼他就只能夠把那些對指導他行事的目標不予關注的人也攏入他的麾下。因此，為了謀得人們對他的綱領的支持，政黨領袖就不得不向足夠數量的特殊利益群體提供各種有效的誘餌，並把它們湊到一起組成一個多數以支持他的整個綱領。

結 論

有組織的利益群體之同盟（當人們最初討論這些有組織的利益群體之同盟的時候，他們通常都把它們稱之為「 邪惡的利益群體」）對政府所施以的這種支配，通常會被局外人視作是一種濫用權力的現象，甚或是一種腐敗的現象。然而，它卻是這樣一種制度無從避免的結果：在這種制度中，政府可以用它所擁有的無限權力去採取任何必要的措施以滿足它需要得到其支​​持的群體的那些願望。

擁有這種無限權力的政府不可能在拒絕實施這種權力的同時，仍保有多數對它的支持。當然，我們沒有權利譴責政客們去做那些他們在我們為他們設定的位置上必須做的事情，因為確實是我們自己造成了這種情勢，其間，人人都知道，多數有權給予社會中任何特定部分的人所要求得到的任何東西。因此，掌控這種無限權力的政府如果要維持自己的執政地位，惟一能夠訴諸的方式就是滿足足夠多的壓力群體所提出的要求以確使自己得到多數的支持。

狹義上的政府（亦即為滿足人們的共同需求而管理或支配那些專門劃撥出來的資源的政府），在某種程度上講，始終具有上述特徵。這種政府的任務就是要把特定的利益給予不同的群體，但是這種任務卻與嚴格意義上的立法任務完全不同。需要強調指出的是，雖然這個缺陷在相對的意義上講並無大害——只要政府在決定如何運用由它掌控的一定數量的資源的時候遵循它不能更改的規則，但是一旦政府治理與規則制定被混淆了，一旦管理或支配政府資源的人同時也能夠決定政府應當控制多少資源，那麼這種缺陷就會變成一種令人驚恐的大惡了。

把那些應當界定「 何為正當者」的人置於一種惟有滿足支持者的要求方能保有權力的境況之中，無異於把所有的社會資源都置於他們的掌控之下，並任由他們使用以實現他們認為對於維續自己的執政地位所必需的任何目的。

如果我們想阻止政府為特殊利益群體提供服務，那麼我們惟有一途可循，那就是剝奪政府在這個方面所擁有的強制性權力——這意味著，我們只有通過限制政府權力的方式才能夠限制有組織的利益群體的權力。如果一種制度中的政客們認為他們有義務也有能力根除所有的不滿，那麼這種制度就必定會導使政客們對各種事務的全面操縱或控制；又如果那種權力是無限的，那麼它就會而且也必定會被用來為特定的利益群體服務，與此同時它也會誘使所有可以組織起來的利益群體聯合起來向政府施加壓力。

據此我們可以說，政治領袖能夠對抗這種壓力的惟一手段，便是訴諸一種不僅會阻止他屈從壓力而且他本人也無力改變的業已確立的原則。換言之，如果在一個制度中，那些支配政府資源的人不受不可變更的規則的約束，那麼這種制度就注定會蛻變成有組織的利益群體的一種工具。

來源 牛頭關注