為何要把海關交給洋人?

海關 清廷

文: 言九林  

鴉片戰爭之前,清廷並無現代意義上的海關,只有傳統的「市舶司」制度。雖然上海松江府境內有一個叫做「江海關」的機構,與近代海關也完全不是一回事。

第一次鴉片戰爭後,清廷與英國簽訂條約,開放五口通商。傳統的「市舶司」制度或「十三行製度」都不再適用,建立近代海關就成了一件迫在眉睫的事情。

而且,相比對近代海關幾乎一無所知的清廷,英國方面有著更迫切的需要。

清廷海關總稅務司赫德

《南京條約》談判期間,英方代表璞鼎查提出了兩項最基本的期望:

(1)五個通商口岸實施的稅則和關稅額度應該一致,而不是五個口岸各行其事。
(2)稅額不管是多是少,不管是進口稅、出口稅還是子口稅,都要有明確的釐定,「不得留有些許餘地,聽由地方官吏專擅或任意處理」。

前者若做不到,會造成商業上的混亂,商人們對某些口岸避之不及,對某些口岸趨之如騖。後者若做不到,會造成納稅沒有定額,地方官有寬裕的權力尋租空間,商人們永遠處於一種不可預知的政策風險之中。

但負責談判的清廷官員,似乎並不理解英方這兩項期望的真正意義。

他們回應璞鼎查說,按清帝國的慣例,海關的稅則要由中央制定,正稅也要交給中央,那麼維持海關官僚機構運轉的經費,就需要從其他項目裡去尋找,這部分稅收的開徵權是下放給地方的。

這種回复讓璞鼎查非常憂慮。一個典型的既往案例是「茶葉的帝國出口正稅雖然每擔不到紋銀二兩,可是實徵額每擔竟達到六兩之多」,多出來的那四兩關稅完全不可控,今年是四兩,明年很可能就變成了八兩十兩。璞鼎查要求清廷在製定稅則時,一定要把海關的一切運作開支都算進去,然後製定一個明確、固定的稅額。

談判期間,璞鼎查還組織了英國商人聚會,希望他們能就具體收多少關稅合適給出意見。結果發現這些商人沒人能說清楚這個問題,他們根本不知道自己納了多少關稅。因為多年來他們在中國的商業活動,無法依賴正規制度,只能靠著賄賂與人脈才能立足,而後者是一個沒法算清的無底洞:

「每個人都已經慣於通過行商、通事和其他一切類似的人們,為他們自己和他們的雇主,盡可能地做最有利的討價還價,人人都是賄賂公行,隨時準備用最為有害的整批走私方法逃漏中國政府的正當稅課,而且從上到下的全體地方官員也都佯作不見,並分潤這筆非法利得。結果自然是沒有一個商人能說得出(即使他願意這樣做),他實際上以關稅的形式究竟付出了多少。」

除了確定的稅則與明晰的稅率,以何種貨幣繳納關稅也是個極其麻煩的問題。清廷的貨幣制度一片混亂。銅錢雖然全國通行,但質量與重量卻各不相同,銀兩也是同樣的問題,各省的純度都不一致。這些東西是近代海關的成立必須具備的基礎條件,清廷卻一樣都不具備,也沒有將之完善的急迫感。它們漸漸穩固成型,是1860年代之後的事了。

無力(也無意)進行上述制度建設以外,清廷在近代海關的創設過程中,還面臨另一項巨大的困難,那就是沒有人才、也沒有能力將徵收關稅一事落到實處(這也是關稅長期沒有成為清廷核心財源的重要原因之一)。

為了彌補這種不足,《南京條約》及其後的相關附屬條約中,設立了一種「領事保關製度」,或叫做「領事管制貿易制度」。簡單說來就是英商船隻到達中國港口後,須先向英國領事呈報相關文件,再由領事行文清廷海關。卸貨時由領事通知清廷海關一起查驗,然後照章納稅。如此,英國領事就有了打擊走私和偷稅漏稅的責任。

1843年的《中英五口通商章程》裡還明文規定,英國方面的「管事官」必須對「英國在各港口來往之商人」嚴加約束,「倘訪聞有偷漏走私之案,該管事官即時通報中華地方官,以便本地方官捉拿」。也就是說,英國駐華領事不但要監督來華英商,防止他們偷稅漏稅,還有責任向中方提供偷稅漏稅的情報。

但這種「領事保關製度」沒有能夠維持太長時間。

雖然制定了稅則,也確立了稅率,但缺乏監管的清廷海關機構的腐敗問題卻沒有得到任何改善。與舊時代相同,新時代的海關官吏們對偷稅漏稅視若無睹,還與那些不老實的商人們勾結串通從中取利。英國駐上海領事阿禮國觀察到,在1850年代,上海已成為各種國籍無賴冒險家的樂園:

「(這些人)是國家的恥辱,也是公眾的禍害。他們和誠實的人們爭奪商業機會,並且把往來通商的權益變成了欺詐和逞兇的手段。……同中國官廳在海關方面有直接關係的外國商人們,創出了一整套走私的方法和種種偷漏國稅的詭計,而這些中國官憲卻都是多少有些惟利是圖和貪污腐化的。中國法律和條約規定一概被置之不理,有時是一夥人用強力破壞港口章程,但此較更常見的卻是本地官廳和外國人之間的行賄串通。帝國稅收被這兩種方法欺矇偷漏;對外貿易巳經腐蝕敗壞,變成為一種冒險和欺詐的勾當了。」

還有一個問題是,美國、法國與清廷簽訂的條約裡沒有「監督本國商人不得偷稅漏稅」的相應條款,這直接導緻美、法商人的走私活動不會受到本國領事的干預。英商遂被置於一種相當不利的地位。他們群起向英國政府抗議受到了不平等待遇。於是,在曾任英國外交大臣的巴麥尊看來:

「據該商會陳稱,上海走私的盛行,既然是由於中國當局的玩忽或腐敗,那麼就沒有理由要求英國領事當局履行原屬於中國當局的那部分職責,而且其他各國領事當局,既然不以同樣方法預聞共事,管理他們本國的臣民或公民的買賣行為,則英國領事當局為保障中國收稅而出面乾涉,勢必要將上海口岸的大部分貿易都送到共他國家的臣民和公民手裡,因為他們的買賣行為完全不受領事的管制,他們能夠和中國當局勾結串通,大事偷漏中國的稅收,這樣英國商入自無法與之競爭。」

英國政府於是宣布,鑑於「中國當局並沒有意思採取有效措施保護中國關稅,自不能期待英國政府單獨承擔這項義務」,「英國政府認為有必要終止將來英國領事當局為保障中國稅收所作的一切干預」 。換言之,英國駐華領事不願意替清廷監管本國商人的關稅繳納了。 1851年8月,英國駐上海領事阿禮國照會上海道台吳健彰:

「本口英國領事自即日起停止為保障中國關稅的一切手續。閣下……不必指望領事提供任何非法行為或走私的情報。」

作為應對,上海道台公佈了一套新的海關章程,共計十條。其中比較重要的是第一條和第九條、第十條。

第一條規定外國商船到埠,其申報必須通過該國領事,再由受託人人向清廷海關申請開倉卸貨的許可文件。也就是外國領事雖然不再負責緝私,但仍繼續維繫「領事保關製度」。第九條規定海關官吏有權稽查來往於港口的駁船小艇,有權勒令這些船隻停靠到海關碼頭接受卸貨檢查。第十條規定海關查貨的任何走私貨物,「不論其屬於何人或何旗號,一概沒收入官」。這兩條規定清晰宣告清廷海關將加大針對走私的打擊力度。

新辦法帶來了兩個結果。一個是英國領事推卸掉了緝私責任之後,英國商人與其他國家的商人的政策待遇回歸了平等。二是走私的狀況更加嚴重了。有統計稱,在新政策實施的四個月裡,只有850匹印花布申報了進口,同一時期售出的印花布卻多達25000匹左右,這些布多數是以顏色布或花邊布的名義進口,這樣的話它們的納稅標準就只有一錢,而非二錢八分。按《北華捷報》的說法,商人們深諳與中國官員胥吏的合作之道,是走私狀況加劇的核心原因。

如此磕磕絆絆維繫至1853年,清廷海關終於來到了發生變革的關鍵年份。

該年初,太平軍佔領南京,鄰近的上海受到震盪人心惶惶,貿易陷入了停滯狀態。銀根緊縮,英國商人無法獲得足夠的現金來繳納關稅,只好向領事阿禮國求助。

阿禮國與上海道台吳健彰商榷,希望由領事出面擔保將來補繳稅款,換取清廷海關給外商們發放出口許可文件。吳健彰的回復是鑑於目前的形勢,他可以破例額允許將外商繳納關稅的期限放寬一個月,時間從商船離港之日算起。

隨後,阿禮國通知英國商​​人,要他們將應繳稅款的相關文件提交給領事館,並提供與之價值相當的資產(比如債券、房產憑據等)作為擔保,且簽訂一份承諾按期繳納關稅的誓詞,如此,領事館就可以發放證件,允許他們的船隻帶著貨物離港。

不過,這項措施只實施了大約一個月,因為英國駐華全權公使文翰(Sir Samuel George Bonham)不希望領事館成為是非之地——商人們未必能按時補繳稅款,他們提供的擔保品也未必會被按時贖回,由領事館負責變現也不是一件容易的事情,最後難免會演變成清廷海關與英國領事館之間的稅務糾紛。文翰指示阿禮國,除非能得到上海道台吳健彰更加正式的許可,否則必須停止這種做法。

失望的英國商人只好集體向文翰呈文訴苦,控訴清廷懦弱無能,「對於它的臣民不能控制」,可能造成價值一百萬英鎊的貨物在上海毀滅,而唯一可以避免悲劇的做法,「就是延期以現款完稅」。

文翰在回復中拒絕了商人們的請求,理由是不能因為一個與英國有條約關係的君王與他的臣民之間發生了鬥爭,這鬥爭使英國商人受到了損害,就認為英國政府有權利廢止該條約關係中的重要部分。即便商人們辯稱自己的要求並非免稅,只是臨時性的延緩徵稅,文翰的回复仍是拒絕介入,理由是徵收關稅不許拖欠乃清廷不容懷疑的權利,除非得到清廷的許可,否則他沒有辦法單方面做出延緩納稅的決定,那超出了他的權限。

文翰的不介入立場沒有堅持太久。

1853年9月份,小刀會攻入上海縣城,洗劫了租界內的上海海關,道台吳健彰也逃進了英租界。吳健彰試圖在租界內重設海關的努力遭到了抵制,英方的說辭是,若允許他這麼做,就相當於用英國的砲艦和英國的軍隊來保護他為清廷徵稅,就違背了租界在清廷內戰中保持中立的立場(此說有狡辯意味,畢竟海關原本就設在租界)。同時,文翰指示阿禮國說,基於中立立場,目前海關的稅收不能繳付給正在上海角力的兩方中的任何一方,但為將來免生麻煩,領事館在允許英國商船離港之前,應向他們索取一份進出口貨物的清單,以便將來履行關稅補繳的義務。

在文翰發出這項指示之前,阿禮國也已經制定了相近的政策,名為「海關機構不存在期間船舶結關暫行章程」。

章程的核心內容,是由英國領事館暫時替代被摧毀了的清廷海關,向英國商船徵收關稅。阿禮國還取得了同在上海的美國領事對該政策的支持。文翰和阿禮國的政策,均得到了英國政府的認同,樞密院貿易委員會指示文翰,如果清廷恢復了在上海的秩序和徵收關稅的能力,即將領事館代為徵收的稅款移交;如果清廷始終無法回歸,領事館也無法繼續代為徵稅,那麼所有已收稅款須返還給納稅人。可想而知,這些政策會引來英美商人的集體抱怨,因為此時此刻,其他國家的商船正在港口進進出出如入無人之境,「關稅」一詞對他們根本就不存在。

無法在租界重設海關的吳健彰,在1853年的10月底利用兩艘由外國船隻改造而成的砲艦,在黃浦江上設立了一座浮動海關。美國領事隨即變更了之前對阿禮國政策的支持,發布通告稱美國商人應向該浮動海關納稅,美國領事館不再代清廷徵稅。這一做法既滿足了吳健彰的要求(承認浮動海關),也滿足了美國商人的要求(相比難以逃逸的領事館徵稅,浮動海關實際上形同虛設)。

但英國方面無意承認吳健彰的浮動海關。文翰的意見是,對貿易提供保障是徵收關稅的前提條件,而脆弱的浮動海關不能提供這種保障。所以,在吳健彰重建起一個真正的海關之前,阿禮國的暫行章程仍將繼續有效。似乎是一種刻意的挑釁,浮動海關設立的第二天,一艘卸完貨又裝滿貨的奧國商船沒有繳納任何稅款、也未留下任何與繳納關稅相關的承諾文件,即從港口揚長而去。浮動海關對之完全無能為力。

奧國商船的揚長而去,引發了嚴重的連鎖反應。先是法國領事宣布:在清廷重建一個真正的海關之前,法國商船在上海港不會繳納任何關稅,否則法國商人將在與它國商人的競爭中處於劣勢。隨後美國領事也宣布,依據最惠國條款,既然法國商船進出港口已免繳關稅,那麼美國商船也將享有相同的權利。英國方面,阿禮國也在1854年初向吳健彰施壓稱「我不能無限期地為中國海關繼續徵稅,條約上我也找不到這樣的責任」,文翰則訓令阿禮國發布通告,給予英國商船與法國、美國商船同等的不繳納關稅的待遇。

作為應對,吳健彰先是選擇在租界外的虹口重設了海關(但前往申報納稅者寥寥無幾),然後又在白鶴渚和閔行設立了兩個徵稅關卡。這兩個關卡一南一北,目的是控制內陸與港口之間的貨物流動。若英美法等國全面拒絕繳納關稅,吳健彰就會利用這兩個關卡對進出貨物抽稅。稅卡設在租界之外的內地,且被徵稅對像是運出/運入貨物的清廷百姓,吳健彰並不擔憂引來外交上的麻煩。

這兩個關卡的設立,引起了英美法三國領事的集體抗議,理由是不在通商口岸而在內地徵收關稅,違背了條約的規定。他們認為,脫離了外國領事監督的內地稅卡會帶來「漫無限制的勒索」。

作為反制,阿禮國提出了一個由「誠實精幹的外國成員與清廷當局合作」來重建上海海關的方案。英美法三國領事向時任兩江總督的怡良提出請求說,為了奠定上海海關永久性的行政基礎,上海道和三國領事有必要商談締結一個協定,如此海關才能重建,英國方面也才能將之前代收的關稅交給怡良。

1854年6月底,吳健彰與三國領事在崑山舉行會談。會談的結果是清廷海關將僱傭外國人,且外國領事將對海關事務擁有極大的干涉權。比如各領事可以提名一位外國人為海關委員,上海道只能按領事的提名任用。這些委員為清廷辦事,但審判其是否瀆職的法庭是混合製度,上海道台擁有兩票,三國領事各擁有一票。外國委員還擁有核查檢閱海關文檔的權力。海關的文件,也需要一個或多個外國委員的副署才能生效。

外籍稅務監督制度」就此於1854年7月在上海正式成型。

一般認為,怡良之所以會同意以這樣的方式重建上海海關,是因為他急於得到英國領事控制下的欠稅,同時也是迫於若不接受則有可能損失上海海關全部關稅的現實。

這個「外籍稅務監督制度」,在1858年的《天津條約》附《通商章程善後條約》中,又發生了一些變化。首先是各個通商口岸在任用洋人一事上採取了相同的政策,原因是外商抗議該制度只施行於上海,對其他口岸的商人不公平。其次是「幫辦稅務」的洋人改由清廷方面邀請,不再由英美法三國領事推薦,如此洋員的行為就不再代表他的國家,英美法三國政府也就不必承擔其行為引發的責任。

稍後,南洋大臣何桂清責成英國人李泰國(Horatio Nelson Lay)負責選拔招募所有通商口岸的海關洋員。 1861年,清廷設立總理衙門主管洋務,有洋員工作的海關也被劃歸總理衙門管轄。這年1月份,李泰國被總理衙門正式任命為第一任「總稅務司」。此後直到1906年,總稅務司一直是總理衙門的下屬。 1862年,李泰國因「阿思本艦隊」事件失去了清廷的信任,他的總稅務司職位被交給了赫德。

簡言之,由洋人掌控海關的徵稅權,意味著清廷喪失了部分海關主權。這種喪失是一系列複雜變局下的產物,其中有阿禮國的野心,也有清廷的無能。在這之後長達數十年的時間裡,清廷之所以願意默許海關由洋人掌控,最重要的原因是這一新式海關能提供更多的稅收。清廷傳統的海關管理模式,只要求稅關每年上繳一筆固定數額的稅款,餘者由稅關自行支配。如廣州在1842年之前,作為唯一的對外通商口岸,其關稅正額是90萬兩銀子。五口通商後,廣州的稅額跌至從前的三分之一。啟用洋人的新海關運作模式後,1861年的廣州海關已上升至可以給清廷上繳123萬兩白銀。同期的福州每年可以上繳150萬兩,上海約為250萬兩。

此外,洋人掌控下的海關鮮少有貪腐問題,也是總理衙門滿意赫德並讓他長期擔任總稅務的一個重要原因。總理衙門大臣文祥,曾如此對英國代表威妥瑪說:

「中國人不行,他們都不按照實徵數目呈報。」

來源     史料搬運工

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